대선특집 투고✏️

보좌진의 눈으로 본 개헌

대통령 선거가 한창이다. 다시 개헌 담론이 떠올랐다. 거대 담론 속 이상도 중요하지만, 현실적 작동 방식을 냉정히 따져봐야 한다. 실무진의 시각에서 당파를 떠나 몇 가지만 짚어본다.

먼저 대통령 4년 연임/중임제에 찬성한다. 현행 5년 단임제의 문제점을 개선하고 정책 연속성을 확보하기 위해 가장 시급한 과제다. 연임이냐 중임이냐의 논란은, 한 번 더 기회를 준다는 본질에서 큰 차이는 없다.

선거 주기 일치도 원칙적으로 찬성한다. 대통령 선거는 지방선거와 함께 치러야 한다. 중앙정부와 지방정부는 모두 '행정'을 담당하며 국가 운영의 방향성을 공유해야 한다. 동시 선거는 정책 기조의 일관성을 높이고, 저조한 지방선거 투표율 제고에도 기여할 수 있다.

반면, 대통령 선거와 총선 연동은 반대한다. 입법부를 구성하는 총선과 행정부를 뽑는 대선은 성격이 다르다. 총선이 정부를 심판하는 중간평가 기능을 하는 등, 서로 다른 주기의 선거가 민주적 견제와 균형에 기여해왔다. 이를 묶으면 자칫 특정 시점의 정치적 바람에 행정부와 입법부의 모든 권력이 한쪽에만 쏠릴 위험이 있다.

이 외에 거론되는 총리 국회 추천, 대통령 재의요구권 폐지, 감사원 국회 이관 등의 권력구조 개편에는 반대한다.

대한민국 권력구조는 애초부터 대통령제와 의원내각제를 절충한 ‘혼합형 체제’였다. 문제는 그 혼합이 기능적 결합이 아니라, 제각기 ‘좋아 보이는 기능’을 떼어다 붙인 결과라는 점이다.

그러다 보니 행정부는 책임은 적고 권한은 크며, 국회는 역할은 많아 보이지만 정작 실질 권한은 제한적인 대한민국만의 ‘기형적인’ 권력 구조가 만들어졌다.

여야할 것 없이 흔히 국회의 권한 내려놓기를 이야기한다. 글쎄.. 정말로 대한민국 국회의 권한이 막강한가?

아니 오히려 우리 정치권은 대의민주주의 실현의 주체이자, 헌법적 가치상 대통령과 행정부보다 상위에 있는(아시겠지만 헌법 전문은 총강-국민-국회-대통령 순이다) 국회의 책임과 가치를 스스로 망가트리고 있다.

개헌을 통한 권력구조 개편의 본질은 입법부는 입법부다워야 한다는 것이다.

입법부의 교과서적 의미 등 다 생략하고 가장 불만인 것은, 헌법상 가치인 입법부 본연의 기능 입법권과 예산권이 대한민국에서는 형해화되어 있다는 것이다.

즉, 국회 구성원의 한 축인 야당은 국회에서 실제로 할 수 있는 게 ‘비토’말고는 아무런 권한이 없다는 것이다. 여당조차도 때로는 입법 기능과 예산 심의권에 대해 행정부의 거수기 역할로 전락할 때가 많은 데, 야당은 오죽하겠는가?

물론, 미국처럼 예산 편성권 자체를 국회가 전적으로 행사하는 방식이 우리나라에는 어렵다는 점은 인지하고 있다. 하지만 최소한, 헌법에 명시된 법률안 제출의 주체를 국회의원으로 한정하는 것만으로도 의미 있는 변화를 가져올 수 있다.

현재 정부가 법률안 제출권을 가지면서 사실상 입법의 주도권을 행정부가 상당 부분 장악하고 있는 구조를 바꿔야 한다. 입법의 시작부터 국회가 중심이 되어야, 진정한 의미의 정책 주도권을 확보할 수 있다. 여야는 입법 과정에 있어 정책 기획자이자 집행 설계자로서의 실질적 권한과 책임을 함께 가져야 한다.

개헌의 핵심은 권한 분산이 아니라 기능 회복이다.

좋은 글을 보내주신 OOO님께 감사드립니다.